3 Rammebetingelser og føringer
Nasjonale og regionale føringer
Kommunal- og moderniseringsdepartementet utgir for hver valgperiode Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging som skal følges opp i fylkeskommunenes planarbeid og for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen.
Regjeringen har bestemt at FN’s 17 bærekraftsmål, som Norge har sluttet seg til, skal være det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største utfordringer. FNs bærekraftsmål er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. For perioden 2019-2023 pekes det på fire store utfordringer:
- Å skape et bærekraftig velferdssamfunn
- Å skape et økologisk bærekraftig samfunn gjennom blant annet en offensiv klimapolitikk og en forsvarlig ressursforvaltning
- Å skape et sosialt bærekraftig samfunn
- Å skape et trygt samfunn for alle
Bærekraftbegrepet har tre dimensjoner; Økonomi, miljø og sosial bærekraft. Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030 legger føringer både for Nasjonal transportplan og fylkeskommunene; Lokale og regionale myndigheter er nærmest befolkningen, bedriftene og organisasjonene. Lokale og regionale myndigheter er videre ansvarlige for mye av den sosiale og fysiske infrastrukturen som påvirker befolkningens levekår og utviklingsmuligheter. RTP vil vise til relevante bærekraftsmål og hvordan den tilrettelegger for, planlegger og bidrar til bærekraftig mobilitet. Økonomisk bærekraft innebærer blant annet god ressursutnyttelse og synergi mellom tiltak i samferdselssektoren, tiltak som bidrar til å styrke lokalt/regionalt næringsliv, prioritering av vedlikehold og utbedringer som kan redusere driftskostnader.
Illustrasjon, FN's bærekraftsmål
FN
Mange av bærekraftsmålene kan relateres til ulike deler av vår virksomhet. De mest relevante for arbeidet med Regional transportplan er:
Nasjonal transportplan (NTP) er regjeringens plan for hvordan en skal oppnå den overordnede målsettingen for transportsektoren; Et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i 2050, her illustrert med de fem likestilte handlingsstrategier.
Fem likestilte handlingsstrategier i NTP
Kommende NTP-prosess er besluttet fremskyndet med ett år. I denne planen forventes bl.a. avklaringer rundt bygging av Nord-Norgebanen, fergefri E39 og andre større samferdselsprosjekt i milliardklassen. Se nærmere omtale i kap. 6.
RTP bygger på en rekke nasjonale og regionale føringer:
Ivaretakelse av samisk kultur, næring og samfunnsliv
Samarbeidsavtalen mellom Sametinget og Troms og Finnmark Fylkeskommune fra 2022 understreker at dialog mellom partene i tidlig fase og utveksling av informasjon om politiske prioriteringer innen samferdsel, er viktig for å sikre forutsigbare rammer for utviklingen av samiske samfunn. Avtalen viser til at det er enighet mellom partene om at reindriftsnæringen skal sikres forutsigbare rammevilkår og at utmarksressursene er viktige for å sikre den samiske kulturen. Etter ny Samelov har tiltakshaver plikt til å konsultere representanter for berørte samiske interesser i saker eller tiltak som kan påvirke samiske interesser direkte. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet Veileder for kommuner og fylkeskommuner om konsultasjoner med samiske interesser, og Sametinget har også utarbeidet en planveileder som kommuner og andre som jobber med planlegging i samiske områder oppfordres til å benytte.
Målkonflikter
Samferdsel er et samfunnsdefinerende tema som inkluderer mange interesser og ulike mål. Disse kan være sammenfallende, men en risikerer også målkonflikter. Eksempelvis kan effektiviseringen av forbindelser mellom to bo- og arbeidsmarkedsregioner gi store positive effekter for næringsutvikling og samfunnsliv, men tiltaket kan også være utfordrende i et miljø- og/eller kulturverdiperspektiv som følge av økt trafikk eller arealdisponeringer. Utvikling av viktige næringsveger og tilrettelegging for økt transport kan tilsvarende oppleves i konflikt med målet om trygge skoleveger. Ønsket om nye eller endrete transportløsninger kan også innebære et motsetningsforhold til landbruk eller reiselivet - for eksempel på areal. Slike utfordringer er fylkeskommunen bevisst. I planlegging og ivaretakelse av samfunnsutviklerrollen er involvering viktig for å finne omforente løsninger.
Overordnete økonomiske rammebetingelser for samferdsel i Troms
Overordnete økonomiske rammebetingelser omtaler gitte rammer, dvs. forhold fylkeskommunen må forholde seg til. Dette til forskjell fra økonomiske rammer som fylkeskommunen kan gjøre prioriteringer innenfor, og dette er omtalt i kapittel 7.
De økonomiske rammebetingelsene for planperioden er heftet med stor usikkerhet. Hoveddelen av fylkeskommunens økonomi tilføres gjennom rammetilskuddet fra Staten. Våren 2022 satt Regjeringen i gang et arbeid med å gjennomgå og komme med forslag til endringer i inntektssystemet som hensyntar at man går fra 11 til 15 fylker fra 1.1.2024.
Fylkeskommunens aktivitet finansieres fra flere ulike kilder, men størstedelen kommer gjennom rammetilskuddet fra Staten og fordeling av skatteinntekter. Dette kalles frie inntekter som fylkeskommunen kan disponere uten føringer. I tillegg mottar fylkeskommunen øremerkede tilskudd til spesifikke oppgaver, eks. tilskudd til belønningsordningen i Tromsø. Det statlige tilskuddet kan kun benyttes til prosjekter som er beskrevet i avtalen med Staten. Bompenger kan kun benyttes til prosjekter som inngår i bompengeavtalen med Staten (f.eks. Harstadpakken). Prosjektspesifikke midler fra f.eks. Enova, Klimasats, Troms Holding AS eller Innovasjon Norge er øremerkete formål som framgår av søknader og avtale med tilskuddsgiver.
De frie inntektene til fylkeskommunen begrenes gjennom inntektssystemet, og beskrives i dokumentet Grønt hefte som legges fram samtidig med Statsbudsjettet hver høst. Av de frie inntektene er en del budsjettmidler fordelt etter særskilte kriterier, eks. midler til fornying av fylkesvegene, skredsikringsmidler og fergeavløsningsmidler.
Utredning av nye modeller for fergenøkkelen og fylkesvegnøkkelen er igangsatt. Ved forrige justering av disse nøklene i 2022 kom Troms og Finnmark relativt godt ut av endringene med en økning i rammetilskuddet på 14,9 mill. kroner knyttet til fergenøkkelen og 33,9 mill. kroner knyttet til fylkesvegkriteriet. Det er per i dag umulig å forutsi hvordan kommende endringer i fordelingsnøklene i inntektssystemet vil slå ut for Troms.
For første 6-års periode legges de økonomiske rammene for 2022 til grunn i hele perioden. Kjente endringer i inntektssystemet hensyntas, bl.a. forventet bortfall av særskilt tildeling til oppgradering i hht. tunnelsikkerhetsforskriften. Andre midler som kommer med særskilt fordeling i rammetilskuddet, er midler til fornying og opprusting av fylkesvegene og skredsikringsmidler.
Regional transportplan legger til grunn at særlige tiltak som vedtas av Storting eller Regjering, finansieres fullt enten gjennom inntektssystemet eller ved tildeling av egne prosjektmidler, eks. innføring av gratis ferge på samband med mindre enn 100 000 passasjerer per år.
Midlene fra belønningsordningen i Tromsø er fra og med 2021 inkludert i «Bypakke Tenk Tromsø». I 2022 utgjør dette 69,1 mill. kroner, som i sin helhet er lagt inn til drift av kollektivtilbudet i Tromsø by. I tillegg kommer 21,3 mill. kroner som er et øremerket tilskudd til reduserte billettpriser på bybussene i Tromsø. Som ansvarlig for drift av kollektivtrafikk får fylkeskommunen passasjerinntektene som på buss, båt og ferge i Troms utgjør om lag 420 mill. kroner hvert år. Dette utgjør en stor del av finansieringen av kollektivtilbudet i Troms.
Kapitalutgiftene vil øke betydelig i årene som kommer. (Se også kap. 7 for nærmere omtale). Samferdsel har stått for nær 75% av fylkeskommunens investeringer de siste 10-15 årene. Kapitalutgiftene for lån til samferdselsinvesteringer dekkes over rammen til samferdsel. Store investeringer fra 2010 fram til i dag, opphør av avdragsfriheten på rentekompensasjonslån tatt opp i perioden 2010-2017 og store planlagte investeringer i perioden 2022-2025, medfører at samferdsel sine kapitalutgifter vil øke betydelig i årene som kommer.
Ved inngangen til 2022 utgjør fylkeskommunens samlede lånegjeld til samferdselsprosjekt i Troms nesten 1,7 mrd. kroner. I økonomiplanperioden 2022-2025 er det lagt til grunn at det skal tas opp ytterligere 3,3 mrd. kroner i lån for å finansiere samferdselsinvesteringer. (1,7 mrd. til ordinært investeringsprogram + 1,6 mrd. til fylkesvegløftet). Ved utgangen av økonomiplanperioden 2022-2025 vil Troms ha en samlet lånegjeld knyttet til samferdselsområdet på om lag 4,5 mrd. kroner<sup>1,7 mrd. i lånegjeld pr 31.12.2021 pluss 3,3 mrd. i låneopptak i perioden 2022-2025 minus 450 mill. i avdrag = 4,5 mrd. Kapitalutgiftene knyttet til denne lånegjelden vil øke fra 127,5 mill. kroner i 2023 til 290,5 mill. kroner i 2026. Økningen i kapitalutgifter på 63 mill. kroner blir i hovedsak hentet fra driftsrammen for fylkesveg, i og med at det meste av investeringer er knyttet til fylkesveg.
Finansieringskilder
Fylkeskommunen kan ta opp lån for å finansiere investeringer i varige eiendeler. I henhold til kommuneloven kan fylkeskommunen ta opp lån kun som serielån. Det vil si at opprinnelig lånebeløp skal nedbetales med et likt beløp hvert år i nedbetalingsperioden. Dette medfører at kapitalutgiftene (renter + avdrag) er størst i starten av nedbetalingsperioden og deretter reduseres for hvert år fram til lånet er nedbetalt. Investeringer i fylkesveg nedbetales normalt over 40 år. For noen investeringer innenfor kollektivområdet brukes kortere nedbetalingstid, eksempelvis sanntidssystem og billetteringsutstyr som nedbetales over 3 år. Investeringer i eiendommer og bygg nedbetales også over 40 år.
I arbeidet med de økonomiske rammene for perioden 2022 – 2033 er det lagt til grunn en gjennomsnittlig rentekostnad på 2,0% i årene 2022 og 2023, 2,75% i 2024, 3,50% i 2025 og 4,50% fra og med 2026. Dette er den samme utviklingen i rentekostnader som er lagt til grunn i Fylkestingssak 44/22 Økonomiske basisforutsetninger for budsjett 2023 og økonomiplan 2023-2026.
I Troms dekkes kapitalutgiftene på lån tatt opp til samferdselsinvesteringer over rammen til samferdsel. Dette medfører at store låneopptak reduserer rammene til drift og vedlikehold.
Rentekompensasjonslån var en ordning som ble innført i 2010 og varte ut 2017. I perioden 2010-2014 benyttet Troms fylkeskommune den årlige lånerammen på 100 mill. kroner fullt ut. Fra 2015 ble den årlige rammen økt til 143,9 mill. kroner.
Rentekompensasjonsordningen medfører at lånene var avdragsfrie i 5 år, deretter nedbetales hele lånet i løpet av 15 år. I denne perioden mottar fylkeskommunen et eget tilskudd fra Staten til dekning av rentekostnadene for det enkelte år. Rentekompensasjonen ble fastsatt årlig i Statsbudsjettet der også rentesatsen for beregning av kompensasjonen ble bestemt. Årlig ble rentekompensasjonen beregnet ut fra en rente 0,5-1,0 prosentpoeng under den lånerenten fylkeskommunen faktisk betaler.
Toppunktet for avdrag på rentekompensasjonslån vil slå inn i 2023. Avdragene vil da til sammen utgjøre 51,7 mill. kroner per år til og med 2030.
Byggingen av Gryllefjordbotn bru og Ballesvikskaret tunnel ble mer enn dobbelt så dyre som opprinnelig anslått. Rentekompensasjonslån i 2010 og 2011 ble derfor i hovedsak benyttet som merfinansiering på disse to skredsikringsprosjektene.
Da skredsikringsmidler til å dekke den økte kostnaden for prosjektene ble utbetalt i 2016 og 2017, ble disse midlene benyttet til å nedbetale på lånene som var tatt opp til erstatning for skredsikringsmidler.
Tabell over viser avdrag på rentekompensasjonslån 2016-2037.
Gjennom rammetilskuddet mottar fylkeskommunen også driftsmidler som hittil i stor grad har vært prioritert brukt til investeringer. Dette gjelder skredsikringsmidler, midler til fornying av fylkesvegnettet og midler til oppfyllelse av tunnelsikkerhetsforskriften.
Skredsikringsmidlene ble fra og med 2020 flyttet til rammetilskuddet til fylkeskommunene. Dermed er disse midlene definert som frie midler og kan benyttes på til de formål fylkeskommunen finner mest tjenlig. I Troms har disse midlene i sin helhet blitt lagt til rammen til samferdsel, og er brukt til å finansiere investeringer i skredsikringstiltak. Innenfor skredsikring prioriteres nå tiltak som gjelder varsling og skredkontroll – eksempelvis ved bruk av radar for å detektere skred og stenge vegen, aktive systemer og Daisybell for kontrollert nedsprenging. Dette medfører at en økende del av skredsikringsrammen blir prioritert til drift.
Fordelingen av skredsikringsmidler mellom fylkene for perioden 2018-2023 er basert på fylkenes prioritering av prosjekter, med tilhørende kostnadsanslag, for denne perioden. Fra og med 2024 skal det foretas en ny fordeling av skredsikringsrammen mellom fylkene.
I 2022 utgjør Troms sin andel av skredsikringsmidlene 82,35 mill. kroner. Av dette brukes om lag 3 mill. kroner til drift knyttet til skredsikring og 79 mill. kroner til investeringstiltak.
Fornyingsmidler tildeles også gjennom rammetilskuddet til fylkeskommunen og er definert som frie midler. Den nasjonale rammen til fornying av fylkesvegnettet fordeles mellom fylkene basert på andelen av etterslep (målt i kroner) som ble beregnet av Statens vegvesen i 2015. Troms sin andel av etterslepet på fylkesvegnettet ble da beregnet til 10,7%. I 2022 gir dette Troms om lag 173 mill. kroner i fornyingsmidler.
Fornyingsmidlene brukes i stor grad til vedlikehold av fylkesvegnettet, herunder dekkelegging. I perioden 2022-2025 er det planlagt å overføre om lag 82 mill. kroner av disse midlene til investering. Investeringene vil i hovedsak være utskifting og utbedring av en rekke mindre fylkesvegbruer.
Tunnelsikkerhetsmidler er den siste særskilte tildelingen som også kommer gjennom rammetilskuddet. Dette er midler som er fordelt mellom de fylkene som må gjennomføre oppgradering av fylkesvegtunneler for at disse skal oppfylle kravene i tunnelsikkerhetsforskriften. Den samlede rammen som har vært fordelt til dette formålet har variert mye over årene. Eksempelvis var rammen til fordeling i 2021 på 320 mill. kroner mens den i 2022 er på 559 mill. kroner.
I 2022 mottar Troms rett i overkant av 100 mill. kroner til tunneloppgraderinger. En økning fra 57 mill. kroner i 2021. Med den store variasjonen i den årlige tildelingen av tunnelsikkerhetsmidler er det vanskelig forutse hvor store tildelinger som vil komme i årene fremover. Det er også signalisert at disse midlene vil opphøre fra og med 2027, da fristen for å ha gjennomført de nødvendige tunneloppgraderingene er satt til 31.12.2026.
Både driftstiltak og investeringer kan ha helt eller delvis finansiering gjennom statlige prosjektmidler. Dette er eksempelvis midlene som kommer gjennom Belønningsordningen for Tromsø, tilskudd til reduserte billettpriser i Tromsø eller fergeavløsningsmidler.
Gjennom belønningsavtalen for Tromsø (mellom Staten, Tromsø kommune og Troms fylkeskommune) mottar fylkeskommunen årlig om lag 68 mill. kroner i prosjektmidler (belønningsmidler) fra Staten. Belønningsmidlene brukes på utvidet kollektivtilbud i Troms, til gang- og sykkelveg tiltak og en rekke andre tiltak som prioriteres av styringsgruppa for belønningsordning (Tenk Tromsø). I tillegg til belønningsmidlene mottar fylkeskommunen årlig om lag 21 mill. kroner som et tilskudd for å holde billettprisene på bybussene nede. Alle disse midlene kan kun benyttes til det formål som framgår av belønningsavtalen og tildelingsbrevene fra Samferdselsdepartementet.
Fergeavløsningsmidler brukes til nedbetaling av lån tatt opp til investeringsprosjekt som fjerner eller korter inn fergesamband. Fergeavløsningsmidlene kan kun brukes til det prosjektet de er godkjent til.
Det faktum at prosjekter ikke fullfinansieres i byggeperioden, men må finansieres med lån som deretter skal nedbetales over en periode på inntil 45 år, medfører at den samlede kostnaden til realisering av det enkelte prosjekt nesten dobles. Dette er det som skiller mellom statlige prosjekt som full ut finansieres av Staten i byggeperioden (Staten tar ikke opp lån til sine prosjekter), og fylkeskommunale prosjekt som må lånefinansieres.
Som eksempel brukes Langsundforbindelsen og Ullsfjordforbindelsen:
- Prosjektene Langsundforbindelsen, med en anslått byggekostnad på 1.408 mill. kroner, og Ullsfjordforbindelsen med en anslått byggekostnad på 4.208 mill. kroner, vil koste fylkeskommunen hhv 1,1 mrd. og 4,6 mrd. inkl. renter. Dette er kostnaden for fylkeskommunen etter at finansiering fra bompengefinansieringen, mva-kompensasjon og fergeavløsningsmidler er trukket fra.
I henhold til kommuneloven er fylkeskommunen pålagt å gjøre sine låneopptak i form av serielån. Dette er lån som tilbakebetales med et likt avdrag per år, 1/40 del av opprinnelig lån. Rentekostnaden på et serielån blir totalt sett lavere over tilbakebetalingsperioden enn med et annuitetslån, beregnet med lik rentesats. Utfordringen med serielån i forhold til fergeavløsningsprosjekter er at belastningen i form av renter og avdrag er størst i begynnelsen av nedbetalingsperioden, og minker deretter år for år ettersom lånet nedbetales.
Fergeavløsningsmidlene derimot er lavest det første året de utbetales, for deretter å øke med 2,5% hvert år i utbetalingsperioden. Det er en stor samfunnsøkonomisk merkostnad ved å benytte fergeavløsningsmidler. Slike prosjekter bør fullfinansieres av staten som ikke har tilsvarende kapitalkostnader.
Dette er i figuren under vist i form av beregnet nedbetaling og fergeavløsningsmidler for Langsundforbindelsen.
Gap-analyse, beregnet nedbetaling og fergeavløsningsmidler for Langsundforbindelsen. Kilde: Troms og Finnmark fylkeskommune
Brukerfinansiering brukes i hovedsak om bompenger som kreves inn til delfinansiering av investeringsprosjekter. I Troms er det etablert bompengeinnkreving som del av finansieringen av Harstadpakken og til finansiering av Rya-forbindelsen. Bompenger er også en del av finansieringen av Tenk Tromsø, og innkrevingssystemet er under etablering.
Innkreving av bompenger krever Stortingets godkjenning og bompengene regnes som et statlig finansieringsbidrag til det enkelte prosjekt. Det er det regionale bompengeselskapet (Bompengeselskap Nord AS) som står for innkrevingen av bompengene. Bompengeselskapet tar opp lån, som stilles til disposisjon for utbyggingsprosjektet i byggeperioden, og krever deretter inn bompenger for å nedbetale lånene.
Spleiselag kan være en aktuell finansieringsform som kan brukes på de aller minste prosjektene. Det vil da bli inngått avtale med kommunen/private om å bidra med en andel av finansieringen til prosjektet. Dette har vært benyttet i Troms bl.a. for noen mindre dekkeleggingsprosjekter. Før fylkeskommunen går inn i denne type løsninger må det være på plass et solid avtaleverk som regulerer forholdet mellom partene eksempelvis ved kostnadsoverskridelser. En annen form for spleiselag kan være utbyggingsavtaler med utbyggere eller kommuner for å innfri rekkefølgekrav som er stilt i reguleringsplan.
Forskuttering er ikke en egen finansiering, men det har i noen tilfeller vært åpnet for forskuttering av prosjekter. I disse tilfellene har kommunen finansiert byggingen og dekket eventuelle rentekostnader, fram til det tidspunkt prosjektet var prioritert i fylkesvegplanen. Ulempen med slike løsninger er at de binder opp framtidig handlingsrom og mulighet til omprioritering, og at det kreves et godt avtaleverk i forkant av byggestart.