Regional transportplan for Troms 2022-2033

7.1 Drift

På drift og vedlikehold vil fokus i planperioden være en best mulig utnyttelse av tilgjengelige økonomiske rammer. I tråd med strategiene i RTP vektlegges en opprettholdelse/styrking av driftsrammene for både veg og kollektiv.

De økonomiske rammene til drift som er lagt til grunn i perioden 2022-2027 er:

En liten økning i rammene fra 2022 til 2023 skyldes endringer i inntektssystemet fra og med 2022, som skal fases inn over 2 år. Fra 2027 er det lagt til grunn at midlene til oppgradering av fylkesvegtunneler (100 mill. kroner per år) opphører.

Fylkesvegnettet

De økonomiske framtidsutsiktene for samferdsel sin driftsramme vil være den viktigste premissleverandøren for hvilket investeringsnivå fylkeskommunen kan legge opp til i planperioden for RTP. I denne vurderingen er det lagt til grunn samme driftsramme som i 2022, med tillegg av kjente endringer som er beskrevet i Statsbudsjettet for 2022 og i kommuneproposisjonen 2023.

Avdeling fylkesveg har i 2022 en brutto driftsramme på 935 mill. kroner. Denne rammen vil øke til om lag 946 mill. kroner fra 2023. Økningen skyldes fullt utslag av endringene i fylkesvegkriteriet i inntektssystemet som fases inn over to år fra 2022.

Det er også lagt til grunn at særskilt fordelte midler til arbeidet med oppfyllelse av tunnelsikkerhetsforskriften (100,6 mill. kroner i 2022), videreføres til og med 2026. Fra og med 2027 forutsettes disse midlene å bortfalle, samtidig med gjeldende frist for opprusting av tunnelene. Av rammen på 100,6 mill. kroner, er det lagt til grunn at minst 50 ill. kroner overføres fra drift til investering i perioden 2023-2026.

Skredsikringsmidlene er inkludert i rammen til fylkesveg, og forutsettes å bli videreført på samme nivå som i 2022 (82,4 mill. kroner). Av skredsikringsmidlene legges det opp til at inntil 79,7 mill. kroner (netto) overføres til investering hvert år.

Den særskilt fordelte rammen til fornying og innhenting av etterslep på fylkesvegene utgjør for Troms sin del om lag 172 mill. kroner i 2022. Det legges også til grunn at denne rammen videreføres på dagens nivå.

For perioden 2023-2028, anslås rammen til drift å utvikle seg slik;

*I 2024 og 2025 er det lagt opp til bruk av henholdsvis 15 og 4 mill. kroner mer av skredsikringsmidler, enn den rammen som tildeles gjennom inntektssystemet.

Investeringsprogrammet som ble vedtatt i økonomiplan 2022-2025, med justeringer som framkommer i sak om budsjettoppfølging investering pr 15.4.22, er innarbeidet i denne vurderingen. Her legges det opp til å finansiere en del av investeringene med skredsikringsmidler, tunnelsikkerhetsmidler og fornyingsmidler.

Inkludert planlagt gjennomføring av fylkesvegløftet (FVL), men ikke medregnet Langsundforbindelsen, er det lagt opp til en samlet investeringsramme for perioden 2022-2026 på 4,5 mrd. Kroner. Av dette finansieres 2,9 mrd. kroner, eller om lag 65%, med lån.

Kapitalutgifter dekkes innenfor rammen til samferdsel. I 2022 er det budsjettert med 104,9 mill. kroner i kapitalutgifter der 69,2 mill. kroner utgjør avdrag og 35,7 mill. kroner er rentekostnad. Til delvis dekning av kapitalutgifter mottar vi i 2022 7,3 mill. kroner i rentekompensasjon fra Staten og 11 mill. kroner i bidrag til Bjarkøyforbindelsene fra Harstad kommune.

Rentekompensasjonen er regnet inn til og med 2037, da det siste rentekompensasjonslånet skal være nedbetalt. Rentekompensasjonsbeløpet reduseres i takt med beregnet nedbetaling av lånene.

Harstad kommune sine bidrag til finansiering av Bjarkøyforbindelsen er innregnet til og med 2031, i henhold til avtalen mellom TFK og kommunen.

Kollektiv og mobilitet

Tjenesteområdet omfatter kollektivtrafikk med buss, båt, ferge, TT-ordningen, skoleskyss, mobilitetsplanlegging, deltakelse i bypakkeprosjekter o.a. I 2022 har dette tjenesteområdet et samlet budsjett på 783 mill. kroner, som er fordelt slik;

Inntektene fra kollektivtrafikken fordeler seg slik;

Det er i 2022 budsjettert med om lag 49 mill. kroner mindre i passasjerinntekter enn i 2021. Om lag 17 mill. kroner lavere inntekt på fylkesvegfergene kommer som følge av Stortingets vedtak om reduserte takster fra 1.1.2022. 30 mill. kroner lavere inntekter på bussrutene skriver seg fra en nedjustering av gjennomsnittsinntekten per reisende, i hovedsak på byrutene i Tromsø. Resterende 2 mill. kroner er anslått mindreinntekt på hurtigbåtrutene.

Nedgangen i billettinntekter i kollektivtrafikken er en sammensatt problemstilling. De umiddelbare effektene av restriksjoner/anbefalinger til kollektivreiser i pandemi-periodene i 2020 og 2021 har til en viss grad blitt kompensert av Staten. Omleggingen av sonestrukturen (ift. billettering) i Troms, kan ha hatt påvirkning både på reisemønster og på inntekten per reise. I Tromsø er det for byrutene gjennomført egne tiltak der man har redusert billettprisene – eksempelvis «priser utenom rushtid», der vi på grunn av pandemien først nå begynner å se de faktiske effektene.

Utfordringer på kollektiv og mobilitet

Hovedutfordringer for kollektivtilbudet i Troms kan oppsummeres slik:

• Kostnadsnivå: Økende kostnadsnivå i hele kollektivsektoren og særlig på kontrakter i 2022, sammen med økende forventninger til komfort og tilbud representerer store utfordringer for alle regioner fremover. Dette utfordrer ambisjonen om å tilby et attraktivt, effektivt og moderne kollektivtilbud over hele fylket. Spesielt etter pandemi og krig har kostnader og leveringstider økt betydelig.
• Inntekter kollektiv: Lavere reiseaktivitet og inntekter i kollektivtrafikken etter pandemien. Nedgangen i billettinntekter Skyldes både langsiktige effekter av nedstenging, økt bruk av hjemmekontor, konkurranse fra økt andel elbiler, i tillegg til at flere enn før ikke betaler for seg på bussen (sniking). De umiddelbare inntektseffektene av restriksjoner i pandemi-perioden 2020/2021 er til en viss grad blitt kompensert av Staten. Dette opphører fra 1. august 2022, uten at reisenivået er tilbake på gammelt nivå.  I tillegg har Stortinget bestemt at enkelte fergesamband skal være gratis. Med det fratas fylkeskommunene muligheten til å dekke sine kostnadsforpliktelser gjennom prising av tjenester. Dessuten vil gratis ferge føre til økt etterspørsel som det ikke finnes planer eller finansiering til å ivareta.
• Elektrifisering: Fylkeskommunens arbeid med elektrifisering forutsetter en kontinuerlig vurdering av tilgang på kraft. Dette skjer i nær dialog med kommunene hvor elektrifisering av samband må vurderes opp mot kommunenes kraftbehov for nærings- og industriutvikling og mulighet for økt bosetting. Videre arbeid med elektrifisering av fergesamband vil være avhengig av økt statlig finansering for å unngå kutt i ruteproduksjon pga. merkostnader. Uten økt statlig støtte må utsetting av elektrifisering vurderes.

Høyere investeringskostnader for etablering av ny driftsteknologi som ladeinfrastruktur og nettoppgradering. Dette utfordrer ambisjonen om et bærekraftig mobilitetstilbud som faser inn lav- og nullutslipps kollektivtransport. Samtidig ser man at dagens strøm- og dieselpriser i nord kan gjøre at investeringer til elektrifisering på fergene over Lyngen og Ullsfjord kan «tjene» seg inn i løpet av kontraktsperioden. Dette forutsatt bruk av ladeinfrastruktur fra oppstart av kontrakt og ved 10-års kontrakter.

• Sentralisering? Spredt befolkning og bilbasert transport gir lite grunnlag for å drifte et kollektivtilbud utover skoleskyss. Dette utfordrer ambisjonen om god tilgjengelighet og et kollektivtilbud i mindre sentra og distrikt, og er i tillegg en økonomisk og miljømessig utfordring
• Ny mobilitet: Overgangen til ny og mer helhetlig mobilitet bør gi brukerne flere muligheter og fleksibilitet, særlig i by. Det krever tett samarbeid mellom særlig kommune og fylkeskommune. Dette vil bli ivaretatt i porteføljen i Bypakke- og evt. Byvekstavtale for Tromsø.
• I Tromsø er det kapasitetsutfordringer for busstilbudet i rushtid og tidvis trengsel ombord på bussen. Fremkommeligheten i byområder er utfordrende i rushtid fordi bussen står i samme kø som bilene. Dette utfordrer ambisjonen om å tilby et attraktivt kollektivtilbud i byområder som et reelt alternativ til bil
• Troms mangler tilrettelagt infrastruktur for innfasing av lav- og nullutslippsløsninger for kollektivtransport og godstransport på veg og sjø. Situasjonen krever aktive grep for å få på plass tiltak som bremser klimagassutslipp og klimaendringer. Her må staten ta en aktiv rolle, sammen med fylkeskommunene.

Ut fra rammer og utfordingsbilder har fylkeskommunen følgende ambisjoner

• Øke antall reisende, særlig i by
• Nye digitale tjenester som gjør det enda enklere å benytte seg av tilbudet
• Sikre finansiering av drift kollektiv- og mobilitetstjenester og tilhørende infrastruktur, slik at tjenestetilbud ikke bygges ned.
• Gjennom byvekstavtale og bypakke for Tromsø; lage et nytt helhetlig mobilitetstilbud
• Økt tilfredshet med tilbudet blant brukerne
• Redusere utslipp fra kollektivtransporten i tråd med nasjonale og internasjonale målsettinger.

7.2 Investeringsrammene i perioden

Handlingsprogram og investeringer er i første periode bundet opp av fylkestingets vedtatte prosjekter og prioriteringer. Basert på hovedmålet om å opprettholde en tilstrekkelig og forsvarlig ramme til drift og vedlikehold av fylkesvegnettet og tilstrekkelige rammer til drift av kollektivtilbudet i Troms på samme nivå som i 2020, må det lånefinansierte investeringsprogrammet nedskaleres dramatisk i forhold til nivået man har hatt og har i perioden 2016-2025.

I simuleringen av framtidige kapitalutgifter har vi lagt til grunn en gjennomsnittlig rentekostnad på 2,0% i årene 2022 og 2023, 2,75% i 2024, 3,50% i 2025 og 4,50% fra og med 2026. Dette er den samme utviklingen i rentekostnader som er lagt til grunn i Fylkestingssak 44/22 Økonomiske basisforutsetninger for budsjett 2023 og økonomiplan 2023-2026. Med de siste signalene fra Norges Bank til rentebanen, kan anslagene være lave.

I vurderingen av investeringsrammer for perioden 2022-2033 har vi vurdert tre alternativer. Grunnforutsetningene er like:

• Gjennomsnittlig rentekostnad: 2022 og 2023; 2,0%, 2024; 2,75%, 2025; 3,50%, fra og med 2026; 4,5 %.
• Alle lån tas opp med en nedbetalingstid på 40 år. Serielån iht. vedtatt finansstrategi.
• Årlig budsjettramme til vedlikehold er opprettholdt på 150 mill. kroner

I figurene er det ikke lagt inn overføring fra drift til investering etter 2026. Forklaring til alternativene følger under.

Investeringsrammer 2022-2033, tre alternativer. Kilde TFFK.

*Økningen i kapitalutgifter er målt mot netto kapitalutgifter i 2022. Økningen i kapitalutgifter er korrigert for rentekompensasjonsmidler (t.o.m. 2037) og Harstad kommune sitt bidrag til finansiering av Bjarkøyforbindelsen (t.o.m. 2031).

Alternativ 1

Det tas ikke opp nye lån til finansiering av samferdselsinfrastruktur etter 2026. Påbegynte prosjekter i økonomiplanperioden 2022-2025 fullføres.

Tilgjengelige midler til investeringsformål kan være skredsikringsmidler og fornyingsmidler. Investeringsmidler ut over disse må finansieres med ytterligere overføring av driftsmidler til investering. Til investeringsformål kan det da fra og med 2027 være en årlig brutto investeringsramme på 120-150 mill. kroner, avhengig av hvor mye skredsikringsmidler, fornyingsmidler og øvrige driftsmidler som prioriteres til investeringsformål.

Dette alternativet vil medføre en bratt økning i kapitalutgiftene fram til 2027 som vil utgjøre toppåret med kapitalutgifter på om lag 309 mill. kroner. Deretter vil kapitalutgiftene synke for hvert år og være nede på 158 mill. kroner i 2050.

Alternativ 2

Årlig låneopptak til samferdselsinvesteringer på 250 mill. kroner fra og med 2027. Dette tilsvarer en brutto, lånefinansiert, investeringsramme på om lag 300 mill. kroner per år. I tillegg kommer den investeringsrammen som kan finansieres med driftsmidler (skredsikrings- og fornyingsmidler, samt øvrige driftsmidler).

En slik strategi vil medføre at de årlige kapitalutgiftene vil øke med 10-11 mill. kroner per år fra og med 2027. I 2037 vil kapitalutgiftene passere 400 mill. kroner per år, og fortsette å øke.

Alternativ 3

Årlig låneopptak til samferdselsinvesteringer på 100 mill. kroner fra og med 2027. Dette tilsvarer en brutto lånefinansiert investeringsramme på om lag 120 mill. kroner per år. I tillegg kommer investeringsrammen som kan finansieres med driftsmidler.

En slik strategi medfører at årlige kapitalutgiftene øker til om lag 330 mill. kroner i 2032. Deretter vil kapitalutgiftene stabiliseres seg i området 300-320 mill. kroner per år i perioden 2033-2037, og så ligge på om lag 280-290 mill. kroner per år fram mot 2050.

Dersom den økonomiske rammen til samferdsel økes, bør dette benyttes til lå redusere låneopptak. I en av forutsetningene knyttet til fylkesvegløftet er det lagt til grunn at eventuelle nye midler til samferdsel (økt rammetilskudd, økning i fornyingsmidlene, eksterne prosjektmidler o.l.), knyttet til fylkesveg, skal benyttes til å redusere det samlede låneopptaket slik at framtidige kapitalutgifter holdes så lavt som mulig.

Beregningen av tilgjengelige investeringsrammer i perioden 2022-2033 er oppsummert i tabell under. Perioden 2022-2025 er basert på gjeldende økonomiplan pluss det vedtatte fylkesvegløftet.

 Skredsikringsmidler og fornyingsmidler vil ventelig få en ny fordeling i forbindelse med nytt inntektssystem fra 2024. Særskilt fordelte midler til tunnelsikkerhet forventes å opphøre f.o.m. 2027.

I Tenk Tromsø har fylkeskommunen en binding på 315 mill. 2021-kroner for perioden 2021-2036. Mesteparten av dette vil påløpe mot slutten av perioden, jfr. Prop. 99 S (2020-2021). I perioden 2028-2033 vil store deler av den tilgjengelige investeringsrammer medgå til forpliktelsene i Tenk Tromsø.

For arbeidet med opprusting av tunneler foreligger en «binding» på nærmere 1,6 mrd. i perioden 2022-2027. Tunneloppgradering i henhold til forskrift skal være utført innen utgangen av 2027. Gjenstående tunneler er:

• Tromsø tunnelene
• Steinfjordtunnelen
• Geitskartunnelen
• Breitindtunnelen
• Pollfjelltunnelen

For å dekke behovet må investeringsrammen økes med henholdsvis 190 mill. og 65 mill. i 2026 og 2027, i forhold til det som er forespeilet i omtalen av kapitalutgifter. Da er ikke kostnader til elektrifisering av fire fergesamband innregnet. Dette vil medføre behov for ytterligere 200 mill. i investeringsrammen.

Anbefaling

For å legge til rette for en økonomisk bærekraftig utvikling, jfr. FN’s bærekraftsmål og nasjonale føringer, er det en hovedstrategi å sikre nødvendig handlingsrom for drift og vedlikehold gjennom å redusere kapitalkostnader. Dette medfører at økningen i kapitalutgifter må bremses, og etter hvert snus, slik at fylkeskommunen får et handlingsrom for å utvikle kollektivtilbudet og å kunne ivareta vegkapitalen.

I forslaget til handlingsplan for RTP-perioden er følgende lagt til grunn:

• For perioden 2022-2027 fastsettes en maksimal samlet låneramme på 3,504 mrd. kroner. (ekskl. overførte rammer fra 2021)
  • De årlige låneopptakene til investeringer innen samferdsel begrenses til 100 mill. kroner per år fra og med 2026.
  • For prosjektene som er beskrevet i økonomiplan 2022-2025 legges en maksimal låneramme til grunn på 3,3 mrd. kroner. Etter ny gjennomgang av disse prosjektene med tanke på modenhet, kapasitet til gjennomføring o.l., skyves flere av prosjektene ut i tid.
• Eventuelle nye fergeavløsningsprosjekter i Troms må gjennomføres av staten.